Переговоры о вступлении Украины в ЕС: перспективы, вызовы и европейский диалог с Россией

В середине июня Европейский союз (ЕС) официально начал переговоры о вступлении с Украиной и Молдавией. Несмотря на то, что этот шаг был назван важной вехой на пути к единой Европе, процесс евроинтеграции традиционно долог, о чем свидетельствуют многолетние переговоры с Сербией, Черногорией и фактически замороженный диалог с Турцией. Внутри ЕС нет единого мнения по украинскому вопросу: некоторые страны опасаются особого подхода к Украине, в то время как кандидаты с Западных Балкан недовольны тем, что Киев может опередить их в очереди на членство. Данный материал анализирует значение начала переговоров, возможность ускорения вступления Украины в ЕС и причины, по которым европейские политики вновь заговорили о диалоге с Россией.

Что реально означает начало переговоров о вступлении Украины и Молдавии в ЕС?

Начало переговоров означает переход к практической подготовке стран к членству в ЕС. Определенная сверка позиций шла и раньше: Украина и Молдавия получили статус кандидатов в 2022 году, после чего Европейская комиссия провела скрининг их законодательства. Теперь начинается официальная работа по конкретным направлениям. С одной стороны, это важный символический шаг, призванный показать прогресс на пути к Евросоюзу. С другой — это начало большой технической работы, поэтому в ближайшее время не стоит ожидать каких-либо крупных перемен. Очевидно, что процесс будет сложным, и готовность Украины выполнить весь объем обязательств, который предполагает членство в ЕС, вызывает серьёзные вопросы.

Что именно включает в себя переговорный процесс?

Переговоры традиционно строятся вокруг отдельных глав: страны-кандидаты постепенно приводят свое законодательство в соответствие с европейским правом в разных отраслях. Открытие этих глав не обязательно происходит строго по порядку. Для Украины, по-видимому, решили смешать относительно простые главы (например, статистика) со сложными и сквозными (правосудие и фундаментальные права). Это позволит показать, что переговоры идут быстро, хотя в действительности нерешенных проблем остается много. При этом страны получают реальный опыт работы с европейскими нормами, что является вполне обычной стратегией для переговоров о евроинтеграции. Новизна состоит в том, что процесс расширения ЕС приобрел геополитическое значение.

Что означает геополитическое значение?

Евросоюз, с одной стороны, опасается, что ускоренное присоединение Украины вызовет вопросы у других кандидатов. Кроме того, это может подорвать внутреннюю устойчивость и целостность самого союза. ЕС — сложная организация, и новым членам нужна реальная готовность выполнять обязательства, которые он предполагает. Например, Украина может осложнить принятие решений в ЕС, если начнет активно использовать право вето. Такие прецеденты уже были: Польша и Венгрия неоднократно блокировали общеевропейские решения по разным вопросам. Украинские власти, в свою очередь, опасаются затягивания процесса. Они считают, что если страна не войдет в ЕС до завершения конфликта, о ней попросту забудут. Тогда Украине придется ждать присоединения еще несколько десятилетий. Поэтому им выгодно максимально ускорить переговоры. Ситуация напоминает дилемму заключенного: если стороны договариваются — выигрывают все, но если одна из них пытается предать и получить преимущество за счет другой, в итоге от срыва договоренностей проигрывают обе.

Отличаются ли европейские перспективы Молдавии от украинских?

Раньше почти все волны расширения ЕС были групповыми: в союз одновременно вступали несколько стран. ЕС сознательно вводил элемент конкуренции, чтобы страны-кандидаты соперничали друг с другом и активнее проводили преобразования. У Украины и Молдавии есть свои сильные стороны. Евросоюз пытается предоставить украинской стороне наиболее льготные условия: в ЕС считают, что Украина сражается за европейские ценности, защищает Европу, поэтому кровью заслужила право быть в союзе. В такой ситуации Молдавия может получить те же возможности, идя в одной связке с Украиной. При этом Молдавия — небольшая страна, поэтому ей проще проводить преобразования по европейскому образцу. У нее есть сильный лоббист в лице Румынии. Кроме того, Молдавия не находится в состоянии военного конфликта. Но даже с этими преимуществами Молдавии вряд ли удастся опередить Украину на пути в ЕС. Ее положение осложняет и проблема Приднестровья. Скорее всего, если решение о расширении будет принято, Украина и Молдавия вступят в ЕС одновременно.

Существует ли консенсус по вопросу расширения после снятия вето Венгрии?

На самом деле Венгрия и раньше принципиально не отличалась от других стран в отношении к евроинтеграции Украины. Премьер-министр Виктор Орбан просто говорил вслух то, что остальные предпочитали не озвучивать: он был удобен тем, что на него можно было списать нежелание других стран начинать переговоры с Украиной. Но и теперь в ходе переговорного процесса могут возникнуть те же сложности. В ЕС существует негласная практика: открытие каждой главы требует единогласия государств-членов. Именно так Франция и Кипр, например, тормозили переговоры с Турцией. В отношении Украины, впрочем, решили максимально облегчить техническую часть переговоров. Но гораздо важнее другое: договор о вступлении страны в ЕС в любом случае потребует ратификации всеми членами союза. Она будет проходить в соответствии с национальными процедурами — где-то через парламент, где-то через референдумы. А их результаты могут оказаться самыми непредсказуемыми. Любая страна ЕС сможет воспользоваться этой «ядерной бомбой» и на самом последнем этапе остановить интеграцию.

Как на переговоры с Украиной может повлиять Польша?

Польша действительно подчеркивает, что вопрос трактовки истории Второй мировой войны для нее чувствительный. Но внешняя угроза для нее важнее, и польские власти не намерены раздувать эту проблему. Хотя противоречия между странами могут сохраниться, Польша вряд ли станет препятствовать переговорному процессу и подрывать единство ЕС. Тем более Польша сможет извлечь выгоду из вступления Украины в Евросоюз. Она, как и другие страны Центральной и Восточной Европы, по-прежнему воспринималась как «новый» член ЕС, не равный «старым» западноевропейским государствам. Теперь новичками станут другие страны — Украина и Молдавия. И если раньше французов пугали нашествием польских сантехников, то теперь уже украинские сантехники поедут в Польшу. Для польских властей такой образ предпочтительнее.

Как ЕС может ускорить вступление Украины?

Высказывались сразу три идеи. Во-первых, председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен предложила так называемое «обратное расширение» — сначала принять Украину в ЕС, а уже затем дорабатывать ее законодательство. Это предложение почти сразу отклонили. Возможно, его специально озвучили, чтобы другие варианты на его фоне выглядели более приемлемыми. Во-вторых, Германия и Франция предложили план ассоциации. Фактически этот план не предлагает ничего принципиально нового: Украина подписала соглашение об ассоциации с ЕС еще в 2014 году. Проект предполагает постепенное вовлечение Украины в институты ЕС. Но президент страны Владимир Зеленский и так участвует в заседаниях Европейского совета, а украинские представители выступают в Европарламенте. Единственное новшество — право голоса по тем вопросам, в которых украинское законодательство уже соответствует европейскому. Наконец, третий вариант — ускоренный переговорный процесс, но с ограниченным правом вето для Украины по его итогам. В целом это соответствует практике ЕС: статус новых членов и раньше ограничивали, например, в вопросах свободного передвижения рабочей силы, присоединения к Шенгенской зоне и зоне евро. Однако Украину могут не устроить ни второй, ни третий вариант: ее политическое влияние в ЕС сейчас максимально, и она не хочет становиться второсортным членом союза с ограниченными правами.

А как сама Украина может ускорить свое вступление в Евросоюз?

На взгляд эксперта, Украина этот процесс не ускорит. Наоборот, украинские власти могут его замедлить, если будут раздувать конфликт с Польшей.

Еще один кандидат в ЕС на постсоветском пространстве — Грузия. Однако переговоры с ней не открыли, да и власти страны отказываются от ускоренного сближения с Евросоюзом. Почему?

Изначально у Евросоюза было много претензий к Грузии. Он критиковал ее законодательство, а затем — итоги парламентских выборов 2024 года, на которых в очередной раз победила правящая партия «Грузинская мечта — демократическая Грузия». Сейчас отношения Грузии и ЕС напоминают расставание пары: каждая сторона хочет доказать, что именно она бросила другую. При этом Грузия не отказалась ни от статуса кандидата, ни от связанных с ним преимуществ. Ведь даже сама цель присоединения к Евросоюзу предполагает план реформ — ориентир, как менять законодательство, чтобы в стране сложилась близкая к европейской система экономического и политического регулирования. На самом деле ЕС уже далеко не во всем служит образцом для подражания. Страны Евросоюза больше не демонстрируют ни прежнего экономического процветания, ни политической стабильности. Иногда, конечно, это преувеличивают. Но рост экономики действительно почти нулевой, а странам приходится переходить к более жесткому государственному регулированию. Евросоюз не сумел стать лидером и в сфере искусственного интеллекта. Есть проблемы и в политической жизни. Растет влияние популистских сил, национальные правительства становятся нестабильными. Это уже не тот идеал, к которому другие страны могли бы безусловно стремиться. В Грузии тоже понимают, что перспективы евроинтеграции для нее очень туманны. Она не войдет в ЕС ни сегодня, ни завтра, ни даже послезавтра. Это определяется и географией, и неурегулированным конфликтом. При этом Евросоюз активно вмешивается во внутриполитические дела страны и пытается ослабить позиции правящей партии. На этом фоне Грузия и Россия постепенно сближаются — прежде всего в экономической сфере. По мнению эксперта, в Грузии преобладает трезвый расчет. Власти сопоставляют выгоды и возможные потери от евроинтеграции. Пока наиболее выгодным выглядит сохранение статус-кво, но без окончательного отказа от вступления в ЕС. Это остается запасной опцией.

Вопрос отношений с ЕС стал одним из ключевых и на выборах в Армении, хотя страна не имеет статуса кандидата. Как сейчас складываются армяно-европейские отношения?

Армения традиционно балансировала между Европейской политикой соседства, «Восточным партнерством», и евразийской интеграцией. Армению часто приводили как удачный пример баланса между двумя проектами. Сейчас армянские власти, очевидно, разочарованы в России. После войн в Нагорном Карабахе стране необходимо двигаться дальше, и в чем-то ее позиция напоминает украинскую. В ЕС с помощью евроинтеграции хотели бы примирить Украину с заморозкой конфликта с Россией, а Армению — с окончательной потерей Карабаха. При этом поддержка, которую Евросоюз сейчас оказывает Армении на фоне ограничений со стороны России, в действительности минимальна: речь идет лишь о нескольких десятках миллионов евро. Взамен Армении уже сейчас приходится сближать законодательство с европейским и согласовывать политическую линию с ЕС. Выгоды от этого выглядят очень сомнительными в сравнении с очевидными преимуществами членства в Евразийском экономическом союзе. При этом армянское руководство ведет себя осторожнее и разумнее украинского. Оно предпочитает не выбирать один из двух интеграционных проектов до последнего момента. Для Армении прагматичнее сохранять неопределенность. Но Россия и ЕС все равно подталкивают ее к выбору.

Но сама Армения в принципе важна для Евросоюза?

Экономические выгоды от ее присоединения сомнительны. Кроме того, географически Армения очень отдалена от Евросоюза. ЕС приятно, конечно, что новые страны хотят получить статус кандидата. В 1970-е годы заявки Греции, Испании и Португалии во многом приободрили европейские власти: они увидели, что их проект кому-то нужен, а значит, интеграцию стоит углублять. Во многом вопрос отношений с Грузией и Арменией связан с популярностью ЕС вовне, поддержанием нарратива о будущем европейского проекта и его развитии.

Как начало переговорного процесса с Украиной и Молдавией воспринимают кандидаты в члены ЕС с Западных Балкан?

Их положение напоминает отличника, который выполнил все обязательства, но так и не получает аттестат, тогда как двоечнику этот документ выдают просто из симпатии. Правда, это относится прежде всего к Черногории, которая сейчас находится на финальных метрах пути в Евросоюз. Черногория в целом готова к вступлению, и ЕС сможет интегрировать ее как небольшую страну. С остальными государствами проблем гораздо больше. Албания завершила работу не по всем главам. У Сербии открыта лишь часть глав, и особую сложность создает ее позиция по связям с Россией. Северная Македония сталкивается со спорами с Грецией и Болгарией, а по Косово среди стран ЕС нет консенсуса даже в вопросе признания. При этом черногорские власти ведут себя достаточно сдержанно. Они не выступают против того, чтобы Украина получила особый статус на переговорах, но вопросы могут возникнуть, если Украину примут в ЕС раньше Черногории. Поэтому политически более правильно было бы, чтобы эти страны как минимум вошли в одну волну расширения. Но все зависит от того, будет ли расширение рассматриваться как нормальная институциональная практика или лишь как инструмент геополитического влияния.

В СМИ недавно говорили о возможной реформе Европейской службы внешних действий. С чем она связана и к чему может привести?

Это прежде всего конфликт между председателем Еврокомиссии Урсулой фон дер Ляйен и верховным представителем ЕС по иностранным делам и политике безопасности Каей Каллас. Они борются за влияние и ресурсы. Урсула фон дер Ляйен все больше дублирует функции Европейской службы внешних действий и пытается отодвинуть Каю Каллас на второй или даже третий план. Сейчас начинается подготовка к большой реформе Еврокомиссии, и она тоже вызывает вопросы. Урсула фон дер Ляйен хочет упразднить несколько генеральных директоратов, которые существовали всегда. Реформа рассчитана на несколько лет, поэтому возникают предположения, не собирается ли глава Еврокомиссии остаться еще на один срок. Но, на взгляд эксперта, эти внутриевропейские разборки мало влияют на Россию и Украину. В разных институтах ЕС по отношению к обеим странам сложился консенсус. Силы, предлагающие альтернативный курс, остаются скорее маргинальными.

С 1 июля на полгода председательство в ЕС перейдет к Ирландии. Что это будет означать для внешнеполитического курса союза?

Каких-то особых потрясений ни в вопросе расширения, ни во взаимодействии с Россией ожидать не стоит. Ирландия всегда занимала взвешенную позицию и не слишком выделялась среди других стран ЕС. Правда, совсем недавно разгорелся скандал, затронувший Ирландию. Она продолжает поставлять в Россию сырье для производства алюминия. Формально страна не нарушает санкционный режим, но Кая Каллас осторожно обвинила Ирландию в нарушении общеевропейской солидарности. Это может немного омрачить начало ирландского председательства. Тем не менее Ирландия для России — удобная страна-председатель, как и уходящий Кипр. В отличие от стран Балтии и Польши, ее позиция выглядит менее конфронтационной.

Может ли Ирландия сыграть роль в запуске переговоров между Россией и ЕС?

Это действительно один из главных вопросов во взаимодействии России и Евросоюза. Он касается не только кандидатуры переговорщика, но и тем будущего диалога. Однако вести переговоры вряд ли поручат Ирландии. Недавно стало известно, что в аппарате председателя Европейского совета Антониу Кошты пытались связаться с Россией — технически проверить, работает ли телефонная связь в принципе. Кандидатура Антониу Кошты на фоне других лидеров ЕС — Урсулы фон дер Ляйен и Каи Каллас — выглядит более выигрышной: по крайней мере он не запомнился многочисленными антироссийскими высказываниями. Впрочем, его фигура как переговорщика вряд ли устроит Францию и Германию, которые хотели бы участвовать непосредственно в переговорном процессе. Президент Финляндии Александр Стубб также выдвигал свою кандидатуру на роль переговорщика, но, скорее всего, примет любой «коллективный» вариант. А с точки зрения институтов ЕС выбор Кошты — логичный шаг. Однако назначение Антониу Кошты не решает главного вопроса: содержание диалога. Евросоюз дискредитировал себя в России: долгое время он занимал пассивную позицию, отдавая формальное решение о переговорах Украине.

Но почему в принципе в ЕС стали рассуждать о переговорах с Россией?

В ЕС понимают, что, занимая жестко проукраинскую позицию, они вряд ли могут претендовать на роль независимой стороны. И сейчас там нет единства относительно того, зачем им сегодня контакты с Россией. Однако в Евросоюзе все больше осознают, что объединение не должно остаться вне переговорного процесса в целом, не может отдать его на откуп США. Очевидно, что урегулирование ситуации в Украине предполагает и уровень континентальной системы безопасности (евразийской в понимании России и европейской в понимании ЕС). А этот процесс невозможен без российско-европейского взаимодействия, особенно на фоне все большего внимания Евросоюза к области жесткой безопасности.